Distriktskommunenes framtid

To offentlige utvalg har sett på distriktenes framtid fra litt forskjellige vinkler: Distriktsnæringsutvalget ledet av Svein Richard Brandtzæg og Demografiutvalget ledet av Victor Normann. Utvalgene kom ut med hver sin NOU: Næringslivets betydning for levende og bærekraftige lokalsamfunn (NOU 2020: 12) og Det handler om Norge (NOU 2020: 15).

Bakgrunnen for disse to utvalgene er åpenbar: Befolkningen i distriktene synker og det blir stadig større andel eldre og en mindre andel unge. Hvis denne utviklingen får fortsette, blir distriktene avfolket en gang i framtiden.

I distriktsnæringsutvalget ble det naturlig nok satt fokus på næringslivets betydning for sentraliseringen. Hvor mye av sentraliseringen skyldes utviklingen i næringslivet? Svaret er at det bare er en ganske liten del av sentraliseringen av befolkningen som skyldes at sentrale strøk har høyere vekst i næringslivet. Næringslivet i distriktene har hatt lavere vekst i antall arbeidsplasser, men det skyldes at en stor del av næringslivet i distriktene er konsentrert i produktive og lønnsomme bransjer som fiske, havbruk, el-produksjon og prosessindustri, bransjer med høy verdiskaping som har blitt stadig mer effektive. Den sterke sentraliseringen av offentlige arbeidsplasser har bidratt like mye til sentraliseringen som næringsutviklingen. Den viktigste årsaken til at befolkningen sentraliseres er likevel de unges bostedspreferanser. Unge mennesker har en tendens til å flytte fra distrikt til mer sentrale strøk uavhengig av arbeidsplassutviklingen. Det at utdanningsinstitusjonene i stor grad er å finne i de mest sentrale områdene, samtidig som at stadig flere unge tar høyere utdanning, er nok en av årsakene til dette. Skal distriktene fortsette å være levende og bærekraftige samfunn må det settes inn tiltak på tre fronter: Næringslivet i distriktene må simuleres slik at de kan ha samme arbeidsplassutvikling som resten av landet, offentlig sektor må ikke fortsatt sentraliseres slik det har vært tilfelle i de siste årene og til slutt må en sørge for at distriktene blir mer attraktive som bosted for unge mennesker. Distriktsnæringsutvalget konkluderte med at en fortsettelse av distriktspolitikken slik den har vært inntil nå vil føre til at befolkningsnedgangen i distriktene fortsetter. Det trengs altså en ny og adskillig mer kraftfull distriktspolitikk for å unngå fortsatt nedgang.

For demografiutvalget var ikke befolkningsnedgangen i distriktene den største trusselen. Demografiutvalget støttet seg på Statistisk Sentralbyrås framskrivinger av folketallet i distriktene som viser at folketallet i de minst sentrale kommunene (sentralitetsklasse 6) ville stabiliseres. Demografiutvalget mente aldringen i befolkningen i distriktene vil være det største problemet i framtiden. Siden distriktene nå har mange eldre i befolkningen og en liten andel unge, kan ikke befolkningen reprodusere seg selv, men trenger netto innflytting av unge. Løsningen på problemet fra demografiutvalget var å treffe tiltak som gjør at distriktene blir mer attraktive bosteder for unge. På dette punktet var disse to utvalgene helt enige: Den tradisjonelle distriktspolitikken vil ikke kunne løse de problemene som distriktene vil få i framtiden. Det trengs helt andre, nytenkende og radikale virkemidler som ikke bare omfatter arbeidsplass- og næringsutvikling, og som gjør at unge i større grad velger distriktene som bosted.

På ett ganske vesentlig punkt skilte disse to utvalgene seg fra hverandre. Hva er sannsynlig utvikling i folketallet i distriktene? Demografiutvalget lente seg på Statistisk Sentralbyrås framskriving fra 2020. Distriktsnæringsutvalget støttet seg på Telemarksforskings scenarier fra samme år. De ulike framskrivingene for sentralitetsklasse 6, som omfatter de 113 minst sentrale kommunene i Norge er vist i figur 1.

SSBs framskriving (hovedalternativet) har en liten befolkningsnedgang i sentralitetsklasse 6 fram til 2025. Deretter viser SSBs framskriving en liten økning av folketallet. Ifølge SSB vil folketallet i sentralitetsklasse 6 synke mindre enn én prosent fram til 2040. Telemarksforsking har fire scenarier for folketallet i sentralitetsklasse 6, basert på samme fruktbarhet, dødelighet og innvandring som SSBs framskrivinger, men med en annen modell for flytting. De mest sannsynlige scenariene er det som kalles historisk scenario, med en nedgang i folketallet til 203 879 og nøytral scenario med et folketall på 192 255 innbyggere i sentralitetsklasse 6 i 2040. Den mest sannsynlige utviklingen ifølge Telemarksforsking er en befolkningsnedgang på 13,5 eller 18,5 prosent i de minst sentrale kommunene. SSB og Telemarksforsking tegner altså helt forskjellige bilder av framtidig utvikling i de minst sentrale kommunene. Framskrivingene er så forskjellige at minst en av disse vil vise seg å være helt feil.

For enkeltkommuner i distriktene er framskrivingene fra SSB og Telemarksforsking i mange tilfeller svært forskjellige. SSB framskriver vekst i omtrent halvparten, 56 av de 113 kommunene i sentralitetsklasse 6, mens Telemarksforskings historiske scenario bare har vekst i én av ti, eller 13 av disse 113 kommunene.

SSB og Telemarksforsking bruker ulike modeller for å beregne framtidige flyttinger. SSB baserer sine framskrivinger på historiske flyttemønstre og beregner innenlands utflytting, innenlands innflytting, innvandring og utvandring for hver enkelt kommune. I Telemarksforskings modell beregnes samlet nettoflytting i én operasjon der kommunens sentralitet og arbeidsplassutvikling bestemmer kommunens nettoflytting. Disse to ulike metodene gir ganske like framskrivinger for de mellomsentrale kommunene, men i mange tilfeller svært ulike framskrivinger for distriktskommunene.

Nå, ved årsskiftet 2021/2022, kan vi se hvordan det har gått i de sju første kvartalene av denne framskrivingsperioden.

På slutten av 3. kvartal 2021 var det 232 260 innbyggere i sentralitetsklasse 6. Det var 13 flere enn i Telemarksforskings scenario med historisk attraktivitet og 1 681 færre enn i SSBs framskriving. Utviklingen i 2020 og 2021 har antakelig blitt påvirket av koronasituasjonen. Det har vært rekordhøy utflytting fra Oslo i 2020 og 2021, noe som har gjort at de fleste steder har fått en bedre befolkningsutvikling enn forventet. Til tross for dette har altså folketallet i de minst sentrale kommunene gått ned mye mer enn SSB framskriving. Så langt har Telemarksforskings scenarier truffet bedre når det gjelder befolkningsutviklingen i distriktskommunene enn SSBs framskriving. Mange distriktskommuner, som ifølge SSBs framskriving skulle ha hatt vekst, har vist seg å få nedgang i folketallet.

Konklusjonen er at SSBs framskrivinger antakelig sterkt undervurderer risikoen for befolkningsnedgang i distriktskommunene. Det gjør at den nasjonale politikken og i særlig grad distriktspolitikken, bygger på et alt for optimistisk grunnlag. Samtidig vil mange kommuner i distriktene, som stoler på SSBs framskrivinger, basere sin planlegging på befolkningsframskrivinger som er alt for optimistiske. Det vil gi feil prioriteringer og stor risiko for feil investeringer. Kommuner som planlegger og investerer for vekst, men som likevel får nedgang i folketallet, vil sitte igjen med stor gjeld som skal fordeles på færre innbyggere i framtiden.