Finanspolitikk i oljelandet Norge: Suksess og utfordringer

Norge har vært en betydelig olje- og gassprodusent i over et halvt århundre. Petroleumsforekomstene er ikke bare store i et norsk perspektiv, det er også betydelige internasjonalt: Norge er en av verdens største nettoeksportører av gass, og fortsatt blant de femten største nettoeksportørene av olje. Sammenlignet med de andre store olje- og gassprodusentene skiller imidlertid Norge seg ut. Mens de fleste oljerike landene har hatt ustabil vekst, høy grad av korrupsjon og stor ulikhet i befolkningen, har norsk økonomi hatt lav ulikhet og en økonomisk vekst som har overgått de fleste av våre handelspartnere de siste tiårene.

Utviklingen av olje- og gassforekomstene har imidlertid ikke kommet av seg selv, men må sees i sammenheng med år med kunnskapsoppbygging og utvikling av en høykompetent leverandørindustri, noe som har gitt ringvirkninger til store deler av økonomien. Sammen med et godt rammeverk for innfasing av oljepenger, har Norge lykkes godt med å skjerme økonomien for svingninger i oljeprisen og spart enorme summer fra petroleumsvirksomheten. Dette har gitt Norge en finansiell handlefrihet som få andre land kan drømme om.

Nå nærmer vi oss oljetoppen. Hva vil det bety for handlingsrommet for finans­politikken fremover? Handlingsregelen for oljepengebruk (det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet) som ble vedtatt av Stortinget i mars 2001 skulle legge til rette for en gradvis innfasing av oljepengene i økonomien, i tråd med årlig forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland. Denne var først satt til fire prosent av fondskapitalen, men ble i 2017 revidert ned til tre prosent på grunn av lavere forventet avkastning av oljefondet.

Handlingsregelen har tjent norsk økonomi godt, og hindret både overforbruk og overoppheting av økonomien. Ved å spare mesteparten av oljeinntektene har man også kunnet bruke mer oljepenger i dårlige tider. Problemet er imidlertid at den økte oljepengebruken i nedgangene ikke har blitt fulgt av kutt i oppgangene, men i stedet blitt varige. Eksempelvis har de ekstraordinære økningene i oljepengebruken under finanskrisen i 2008/2009, oljeprisfallet i 2014/2015 og pandemien i 2020/2021, blitt til permanente hopp i oljepengebruk, slik figur 1 illustrerer.

Fremover vil innførselen av petroleumsinntekter, og dertil tilhørende skatteinntekter avta, mens utfordringene står i kø. Omstilling av norsk økonomi vil medføre økte utgifter, i hvert fall på kort sikt. En aldrende befolkning trekker i samme retning. Det vil bety en annen virkelighet for politikerne enn det vi har hatt de siste 20 årene. Dersom politikerne fortsetter å følge handlingsregelen (treprosent-banen) også fremover, kan de fase inn oljepenger i ca 10 år til, før man gradvis må begynne å kutte offentlig pengebruk (eller øke skattene) i følge figur 1.

Det er derfor mye som taler for å starte justeringen nå, og legge til grunn at økningen i oljepengebruk ikke skal overstige veksten i økonomien. Det vil si at man skal holde det strukturelle oljekorrigerte underskuddet som andel av BNP konstant over konjunkturene (såkalt nøytral bane, jamfør figur 1), selvfølgelig etter å ha justert det ned fra pandemiåret 2021. Tiden for å øke innfasingen av oljepengebruken bør derfor være over. Fortsatt kan det være rom for å øke underskuddene i nedgangsperioder, men det må følges av tilsvarende kutt i oppgangskonjunkturer. Dette vil gi en reell konjunkturstyring, med økt fokus på prioriteringer. Ved å holde oljepengebruken som andel av BNP konstant, kan man kanskje også unngå å tære på oljefondet for å finansiere oljepengebruken.

Konsekvensen av pengebruken over mange år er tydelig i figur 2. I følge Perspektivmeldingen som kom ut vinteren 2021 har Norge den høyeste ressursbruken i offentlig sektor i OECD: Mens offentlige utgifter utgjør 60 prosent av BNP i Norge, ligger den på rett under 50 prosent i Sverige, og i OECD er den på nærmere 40 prosent.

Norge ligger også på topp i OECD med andel sysselsatt i offentlig sektor, 30 prosent jobber i offentlig sektor. Dette skjer i en tid der ressursbruken i de fleste andre landene i OECD har blitt redusert. Der for eksempel Sverige og Danmark har måttet kutte i offentlige utgifter etter finanskrisen, har utgifter i offentlig forvaltning og offentlig konsum i Norge økt gradvis over tid, selv i oppgangsperioder der andre har strammet inn. Det har økt ressursbruken permanent.

Det faktum at mange av de midlertidige stimulansetiltakene har blitt varige også i oppgangene, slik det er beskrevet ovenfor, kan også bety at man ikke har fått tatt tilstrekkelig tak i strukturelle utfordringer. OECD har for eksempel påpekt at det er et oppsiktsvekkende misforhold mellom den lave arbeidsledigheten og det faktum at Norge har en langt større andel av sin befolkning utenfor arbeidsstyrken på grunn av sykdom og uførhet enn tilfellet er i noe annet OECD-land.

Tall fra Perspektivmeldingen viser at mens andelen av befolkningen som er uføre har falt over tid i flere sammenlignbare land, har den økt i Norge, og særlig etter finanskrisen, jamfør figur 3. Andelen unge uføre øker også. Kanskje ser vi fremveksten av en «mutert» og langt mer alvorlig hollandsk syke i Norge, slik jeg også skrev om Dagens Næringsliv i 2010, se Bjørnland (2010).

Oppsummert: Handlingsregelen for oljepengebruk har bidratt til forutsigbarhet ved at Norge har kunnet fase inn oljepenger gradvis, samtidig som man har kunnet øke pengebruken ekstraordinært i nedgangsperioder for å skjerme bedrifter og husholdninger, slik som under den pågående pandemien. Motkonjunkturpolitikken har vært ønskelig, men det er likevel uheldig at oljepengebruken har blitt værende på de høye nivåene også etter hver krise. Det har bundet opp ressurser i offentlig sektor, og kan ha bidratt til at man ikke tar tak i strukturelle utfordringer.

Fremover blir handlingsrommet et helt annet. Da må politikerne i økende grad klare å prioritere innenfor gitte rammer, selv når de ønsker få gjennomslag for sine politiske ambisjoner. For en regjering som er avhengig av å få flertall med flere partier i Stortinget, blir dette ekstra viktig, men trolig også krevende.

Referanser
Bjørnland, H.C. (2010): «Mutert hollandsk syke». Gjestekommentar i Dagens Næringsliv 15/1, 2010.
Bjørnland, H.C. and L.A. Thorsrud (2016): «Boom or Gloom? Examining the Dutch disease in two-speed economies», Economic Journal, vol. 126, 2219-2256.
Bjørnland, H.C., Thorsrud, L.A. and R. Torvik (2019): «Dutch Disease Dynamics Reconsidered», European Economic Review, 119, 411-433.