Kommunale European Green Bonds i 2025?

Kommentar av Markus Heistad, juridisk rådgiver, 12. september 2024

Et verktøy som er ment å bidra til dette er EUs nye regler om European Green Bonds (EU GB), EU Green Bond Standard, eller EU GBS. Forordningen gjelder i EU fra 21. desember 2024. Forslag til gjennomføring har vært på høring og Finansdepartementet har en ambisjon om at reglene kan gjelde fra samme tidspunkt i Norge. I praksis ville det åpne for utstedelse av EU GB i Norge i løpet av første kvartal i 2025.

Kommunalbanken er spesialisert på finansiering av norske kommuner og kommunalt eide virksomheter og har allerede i dag et godt innarbeidet program for grønne obligasjoner. EU GBS er et nytt og frivillig produktregelverk. Alle gode krefter ønsker å bidra til god tilgang på finansiering av bærekraftige prosjekter. Men strengt økonomisk er spørsmålet om EU GBS gir muligheter som uregulerte grønne obligasjoner ikke gir – og om mulighetene er store nok til å veie opp for begrensningene som ligger i og følger av reglene.

EU GBS stiller til dels strenge lovregulerte minstekrav. Dette bærer med seg både kostnader og risiko – både for låntaker og utsteder (og antakelig tilrettelegger), særlig i startfasen og de som er «first movers». Én av hensiktene med regelverket er å gjøre det enklere for investorer å finne og sammenligne reelt grønne investeringer på tvers av landegrensene i EU/EØS. For utstederne ligger den største muligheten i et potensielt større investormarked og kanskje bedre prising sammenlignet med grønne obligasjoner som er uregulert.

Taksonomitilpasning

Den største utfordringen med EU GB er at provenyet må brukes til investeringer som er å anse som bærekraftige etter taksonomien. For at en aktivitet skal defineres som bærekraftig, må den bidra vesentlig til oppnåelsen av minst ett av miljømålene, ikke ha betydelig negativ innvirkning på de øvrige målene og i tillegg oppfylle minstekrav til sosiale og styringsmessige forhold.

15 prosent av provenyet kan plasseres i engasjementer som ikke tilfredsstiller de tekniske screening-kriteriene, men bare dersom det ikke eksisterer slike kriterier for aktiviteten på tidspunktet for utstedelse av obligasjonen. Det forutsetter også at de aktuelle engasjementene tilfredsstiller de overordnede taksonomikravene. Dette kan nok være en vanskeligere – og mer risikofylt – vurdering enn det å begrense seg til aktiviteter hvor det er fastsatt tekniske screening-kriterier.

Det gjenstår å definere aktiviteter for enkelte av EUs miljømål, men allerede i dag omfatter taksonomien flere aktiviteter som er aktuelle for kommunesektoren i Norge, som vann og avløp, kommunale bygg og vannkraft.

Å kvalifisere som bærekraftig krever mye av utsteder, men kanskje mest av lånekunden. Det er også stor variasjon blant norske kommuner og kommunale virksomheter: Enkelte av landets største kommuner er kanskje selv i stand til å utstede EU GB. På den andre siden av spekteret finner man små og mellomstore kommuner som trolig ikke har ressurser til kunne lede et taksonomitilpasset prosjekt på egen hånd.

Det er lånekunden som vil være ansvarlig for at lånebeløpet går til en taksonomitilpasset aktivitet. Utsteder selv har en aktsomhetsplikt og er ansvarlig overfor sine investorer gjennom prospektansvaret. Brudd på reglene kan også være grunnlag for administrative sanksjoner for utsteder og ansatte hos utsteder. I tillegg har utsteder opplysnings- og rapporteringsplikter og disse påvirker lånekunden indirekte.

Utstedere av EU GB må avgi et standardisert Green Bond fact sheet som skal godkjennes av en tredjepart før utstedelsen. Dette kommer i tillegg til prospektet. Utstedelser av EU GB på «portfolio approach», som er det mest naturlige for en långiver, forutsetter at utsteder avgir årlige rapporter om allokering av provenyet (allocation reports), som også skal godkjennes av tredjepart. Minst én gang under obligasjonenes løpetid og når hele provenyet er allokert skal utsteder også avgi en miljøeffektrapport (impact report).

Lånekunden påvirkes av dette både før og etter et låneopptak: Før låneopptaket må lånekunden dokumentere at lånebeløpet skal gå til en aktivitet som er taksonomitilpasset. Under prosjektfasen må lånekunden rapportere slik at utsteder kan oppfylle sin rapporteringsplikt overfor investorene.

Høna og egget

Det å sikre at et prosjekt er taksonomitilpasset – og ikke minst at prosjektet blir realisert i samsvar med kravspesifikasjonen – er ressurskrevende.

Innkjøperne hos lånekunder må ha kompetanse til å utforme konkurransegrunnlaget for prosjekter som skal være taksonomitilpasset. Det å vurdere anbudene er også ressurskrevende. Det er ikke økonomisk regningssvarende – og kanskje ikke praktisk mulig – for mindre kommuner å opparbeide interne ressurser for dette.

Långivere yter normalt råd knyttet til sine utlån. Rådgivning som knytter seg til tekniske screening-kriterier forutsetter en gjennomtenkt tilnærming for å ikke gå på tvers av virksomhets-begrensningene for finansforetak. («Finansforetak kan drive virksomhet som har naturlig tilknytning til den virksomhet tillatelsen omfatter», jf. finansforetaksloven § 13-2(1)). En långiver bør nok også være varsom med å eksponere seg for risiko for ansvar som kan oppstå som følge av denne type rådgivning. Det gjelder særlig dersom lånekunden ber om långiverens avklaring av om en løsning er taksonomitilpasset. Dette vil også øke risikoen for interessekonflikter som er vanskelig å håndtere.

Långivere som Kommunalbanken er underlagt krav til forsvarlig og dokumentert kredittprosess, jf. finansforetaksloven § 13-13. Det vil være mer kompetanse- og ressurskrevende å vurdere lånesøknader for lån som skal være taksonomitilpasset. Låneavtalen må også reflektere de forpliktelsene som låntakeren påtar seg for å sikre taksonomitilpasning og nødvendig rapportering. Videre vil oppfølgning av slike engasjementer være mer ressurskrevende enn alminnelige utlån. For å kunne oppfylle kravet til en forsvarlig kredittprosess vil långivere måtte spesialisere seg på enkelte typer aktiviteter som er taksonomitilpasset. For Kommunalbankens del ville dette også være en naturlig forlengelse av dagens grønne lån, hvor det er fastsatt grønne kriteriesett for bestemte aktiviteter.

Leverandører, på sin side, har ikke så mange insentiver til å by på prosjekter som skal være taksonomitilpasset (vel å merke dersom det er nok av andre prosjekter): Anbudsprosessene vil være mer tidkrevende og kostbare, og de kontraktsrettslige forpliktelsene mer omfattende. Brudd som gjør at et prosjekt ikke tilfredsstiller de tekniske screening-kriteriene medfører et økonomisk tap for lånekunden (differansen mellom en grønn lånerente og en vanlig lånerente), som kan bety et betydelig erstatningsansvar for leverandøren. De økte kravene gir også en terskeleffekt som kan føre til mindre konkurranse ved at bare store etablerte aktører har kapasitet til å konkurrere.

Dersom leverandøren begrenser sitt ansvar, vil lånekunden bli sittende med en tilsvarende større del av risikoen. For kommuner og kommunale virksomheter innebærer det en uforutsigbarhet som kan være vanskelig å kombinere med reglene om låneopptak for kommuner og interkommunale selskaper. Disse reglene skal sikre demokratisk kontroll og at låneavtaler skal være i samsvar med de rammene som kommunestyret har trukket opp i investeringsbudsjett eller deltakerkommunene har trukket opp i selskapsavtale og representantskapet for et interkommunalt selskap.

Samlet sett kan det derfor være en relativt høy terskel for at EU GB blir et effektivt eller utbredt verktøy for grønne investeringer i kommunesektoren, uten andre tiltak. Kommunalbanken vil på sin side fortsette å bidra med informasjon som del i vår markedsføring og kundedialog for å øke bevisstheten om muligheten for grønne lån og taksonomitilpassede lån i kommunesektoren. Uten bevissthet om i alle fall muligheten er det større risiko for at det ikke blir vurdert tidlig nok i en prosjektfase.

Et annet tiltak kan være at flere kommuner går sammen, eventuelt i samarbeid med andre, om å bistå kommuner og kommunale virksomheter i ledelse av prosjekter som skal være taksonomitilpasset. Det kan sikre kommuner tilgang til kompetanse til blant annet forstudier, og kan være en klar og troverdig motpart for leverandørsiden.